به گزارش خبر۲۴،مرکز مطالعات راهبردی خبرگزاری تسنیم در نشستی با حضور کارشناسان اقتصادی، آقایان مقداد ضیاءطبار، مدیر گروه اقتصاد اندیشگاه بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی، و میلاد سالمی کارشناس ارشد اقتصاد مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، تلاش کرده است با فراتر رفتن از تحلیلهای سطحی، از نگاههای تکبعدی و کوتاهمدت به مسئله بودجه فاصله گرفته و از حیث راهبردی با توجه به فرایندهای مالی چند سال اخیر، اعداد و ارقام بودجهای را نه به عنوان غایت اصلی، بلکه به مثابه «نشانگان» یک چالش عمیقتر و ساختاری بررسی کند. ریشههای این چالش را پیش از هر چیز باید در ناترازیهای فزایندهای جستوجو کرد که در آن، رشد لجامگسیخته هزینههای صلب و اجتنابناپذیر، اعتبارات عمرانی و زیرساختی کشور را به کل بلعیده و در نتیجه دولت را ناگزیر ساخته است تا برای تأمین مخارج جاری و روزمره خود، به فروش داراییهای ملی و سرمایههای متعلق به نسلهای آینده روی آورد.
بودجه در نظامهای حکمرانی، صرفا سندی حاوی ارقام و ردیفهای اعتباری نیست. بلکه طرح ماموریت دولتها و آیینه تمامنمای اولویتهای ملی است. در ایران اما سالهاست که این قلب تپنده نظام برنامهریزی، با نارساییهای عمیقی روبرو شده که فراتر از نوسانات سالانه، حکایت از یک اختلال ساختاری و فرسایشی دارد.
ضرورت دگرگونی در این عرصه، موضوع جدیدی نیست. طی یک دهه اخیر، «اصلاح ساختار بودجه» یکی از محوریترین و استراتژیکترین مطالبات رهبر معظم انقلاب بوده است. ایشان بارها با تأکید بر قطع وابستگی به نفت، تکیه بر درآمدهای پایدار و منابع مالی جدید، ارتقای انضباط مالی و اصلاح فرآیندهای هزینهای، این تحول را نه یک انتخاب، بلکه ضرورتی برای بقا و شکوفایی اقتصاد ملی برشمردند. با این حال، علیرغم اسناد بالادستی و مطالبات ملی، واقعیتهای میدان حکایت از تداوم پدیدهای دارند که در نشست پیش رو، از آن با تمثیل «بیماری خودایمنی در کالبد مالی دولت» یاد شده است. وضعیتی که در آن سیستم دفاعی اقتصاد (سیاست مالی)، به جای ترمیم زخمها، شروع به تخریب اندامهای حیاتی و پیشخور کردن میراث نسلهای آینده نموده است.
علاوه بر این، این وضعیت منجر به پدیده نگرانکننده «زوال قدرت سیاست مالی» شده است. بدین معنا که دولت ابزارهای حیاتی خود برای هدایت و جهتدهی به اقتصاد را از دست داده و به شکلی فرساینده در تله بدهیهای فزاینده گرفتار شده است. از سوی دیگر، بخش بزرگی از این بنبست ناشی از تداخل و تعارض نهادی و فقدان وفاق میان قوای مجریه و مقننه در اتخاذ تصمیمات سخت اقتصادی است که باعث شده رویکردهای پوپولیستی و واکنشی بر اصلاحات مبتنی بر اصول علمی برتری یابد و عملا نظام حکمرانی در مواجهه با جراحیهای ساختاری بودجه دچار فلجشدگی و ناتوانی گردد.
منطق حاکم بر گفتگوی پیش رو، عبور از «آسیبشناسی» به سمت «ارائه راهکار» است. کارشناسان این نشست معتقدند برای عبور از این چالش عمیق، نظام حکمرانی نیازمند «بازسازی شجاعت تصمیمگیری» است. پیشنهادات ارائه شده در این گزارش، از «تمرین اصلاحگری در پروژههای کوچک» شروع شده و به سمت «وفاق ملی در اصلاحات بزرگ» پیش میرود. مسیری که از معبر شفافیت، اصلاح نظام مالیاتی و بهروزرسانی نرمافزار ذهنی تصمیمگیران میگذرد.
مطالعه این گزارش، تصویری روشن از لایههای پنهان بودجهریزی در ایران و نقشه راهی برای خروج از تله فقر را در اختیار نخبگان، سیاستگذاران و دغدغهمندان اقتصاد ایران قرار میدهد.
مشروح این نشست را در ادامه مطالعه خواهید کرد.
مقداد ضیاءطبار:
برای درک صحیح مسئله بودجه، صرفا بررسی عملکرد یک سال گذشته یا تمرکز بر برنامههای سال آینده کافی نیست. چرا که نگاه تکبعدی و کوتاهمدت میتواند ما را از ریشههای اصلی بحران غافل کند. من برای توصیف وضعیت فعلی بودجه، از یک تمثیل عینی استفاده میکنم؛ وضعیتی مشابه یک بیمار مبتلا به بیماری نادر خودایمنی که سیستم دفاعی بدنش شروع به تخریب اندامها کرده و به فلج تدریجی منجر شده است. در چنین شرایطی، پرسیدن اینکه «حال بیمار در ۲۴ ساعت گذشته چطور بوده؟» سوال دقیقی نیست؛ زیرا ما با یک روند فرسایشی و ریشهدار روبرو هستیم.
بودجه کشور که قرار بود قلب تپنده نظام برنامهریزی باشد، اکنون با مشکلاتی دستوپنجه نرم میکند که از دهههای گذشته تلنبار شده و هرچه زمان میگذرد، پیچیدگی آن بیشتر و درمانش دشوارتر میشود. لذا قضاوت درباره عملکرد دولت در سال جاری یا گذشته بدون در نظر گرفتن این بستر تاریخی، ممکن است رهزن باشد. واقعیت این است که مسئله بودجه امروز از ظرفیت یک دولت یا یک قوه خارج شده و به یک چالش فراقوهای و حاکمیتی تبدیل شده است که تمام نظام حکمرانی باید برای حل آن پای کار بیایند.
کالبدشکافی ارقام و پدیده ازکارافتادگی سیاست مالی
نگاهی به اعداد و ارقام سال ۱۴۰۳، عمق این بحران را شفافتر میکند. در سال گذشته، ما ۲۱ درصد بیش از مصوب قانون بودجه هزینه کردیم؛ یعنی اگر سقف بودجه را ۱۰۰ واحد در نظر بگیریم، عملکرد واقعی به ۱۲۱ واحد رسیده است. نتیجه این روند، یک کسری بودجه عظیم معادل ۷۹۱ همت (هزار میلیارد تومان) بود؛ این در حالی است که کل رقم بودجه حدود ۲۸۰۰ همت بوده است. به عبارت ساده، دولت با کسری بودجهای معادل حدود یکسوم کل بودجه مواجه بوده است.
این وضعیت نشاندهنده پدیدهای است که من آن را «ازکارافتادگی سیاست مالی» مینامم. سیاست مالی که ابزار اصلی دولت برای جهتدهی به اقتصاد است، دیگر کارکرد خود را از دست داده است. دولت برای جبران این خلاء عظیم، به روشهای آسیبزا روی آورده است؛ از جمله فروش ۲۵۵ همت اوراق بدهی (مازاد بر مجوز قانون بودجه)، برداشت ۴۶۱ همت از منابع صندوق توسعه ملی با مجوز سران قوا، استفاده از ۴۰ همت تنخواه بانک مرکزی و برداشت ۳۵ همت از حساب شرکتهای دولتی. این اعداد نشان میدهند که مازاد بر بودجه قانونی، چه حجم بزرگی از منابع صرف هزینههای جاری شده است.
فروش میراث نسلهای آینده برای تأمین مخارج جاری
یکی از نگرانکنندهترین بخشهای این گزارش، نسبت مخارج عمرانی به منابع استحصالی است. در حالی که مخارج عمرانی کلید رشد اقتصادی کشور است، در سال گذشته حدود ۴۳۱ همت صرف امور عمرانی شده است. اگر این عدد را در کنار ۴۶۱ همت برداشتی از صندوق توسعه ملی قرار دهیم، به یک نتیجه غمانگیز میرسیم: ما با خانوادهای مواجه هستیم که نه تنها از انجام امورات روزمره خود ناتوان است، بلکه عملا دارایی و ارثیه نسلهای آینده را میفروشد تا هم هزینههای فعلی را پوشش دهد و هم بخش اندکی را صرف ساخت داراییهای جدید کند. این مدل از اداره کشور که سالهاست ادامه دارد، به معنای ارتزاق از سرمایه آیندگان برای جبران ناکارآمدیهای امروز است.
چرا میگوییم حل مسئله بودجه «فرادولتی» است؟ یک مثال روشن، مصوبه اخیر در خصوص سهمیهبندی بنزین و اصلاحات قیمتی است. نمایندگان مجلس در بسیاری از موارد از واقعیتهای بدیهی اقتصادی فاصله دارند و در مواجهه با تصمیمات سخت، رفتاری منفعلانه نشان میدهند. در ماجرای بنزین، چه دولت به خودروهای پلاک جدید سهمیه بدهد و چه ندهد، بار تورمی بر معیشت خانوادهها تحمیل شده است. با این حال، حتی زمانی که دولت تلاشی کوچک برای مدیریت هزینهها انجام میدهد، مجلس پشت دولت را خالی میکند.
برای مثال، عدم تخصیص سهمیه بنزین به خودروهای جدید، باری معادل ۴۱۰ هزار تومان در ماه برای خانوار دارد که در مقایسه با قیمت خودروهای میلیاردی یا تورم موجود، عدد تعیینکنندهای برای آن فرد نیست. یا در موردی دیگر، برای یک راننده فعال در حوزه حملونقل که روزانه ۲۰ لیتر (۶۰۰ لیتر در ماه) مصرف دارد، اعمال نرخ جدید بر مازاد سهمیه، هزینهای حدود ۸۸۰ هزار تومان ایجاد میکند. این اعداد شاید برای فرد کمرشکن نباشد، اما جمع آنها برای خزانه دولت حیاتی است. متأسفانه شاهدیم که مجلس حاضر نیست از همین حداقلهای اصلاحی دولت نیز پشتیبانی کند.
ضرورت وفاق ملی در اصلاح ساختار بودجه
بخش بزرگی از نابسامانیهای فعلی را باید در راهروهای مجلس جستجو کرد. در سال ۱۴۰۰ شاهد بودیم که جداول بودجه حتی پس از تصویب، در سازمان برنامه دچار تغییرات شد که صدای خود نمایندگان را هم درآورد. امروز نیز مجلس با ژست حمایت از معیشت و عدالت، از برداشتن کوچکترین قدمها در مسیر اصلاح ساختاری سر باز میزند.
مشکل اصلی اینجاست که در فضای اقتصاد سیاسی ایران، دولت باید برای هر اصلاحی «حمایت اجتماعی» بخرد. اما وقتی نمایندگان مجلس به جای اقناع افکار عمومی و پشتیبانی از تصمیمات منطقی، با تریبونهای خود یا در فضای مجازی علیه اقدامات دولت موضع میگیرند، در واقع از پشت خنجر میزنند و فضا را برای هرگونه اصلاح واقعی مسدود میکنند. اگر کل نظام حکمرانی و همه آنهایی که تریبون دارند برای اصلاح این قلب بیمار همراه نشوند، نمیتوان به بهبود وضعیت بودجه و اقتصاد امید داشت. ما نیازمند لغو رویکردهای پوپولیستی و جایگزینی آن با شجاعت در تصمیمگیریهای کلان هستیم.
بحران بدهیها و پایداری مالی دولت در آستانه وضعیت قرمز
در آمارهای رسمی، یکی از اهداف اصلی برنامه هفتم در حوزه بودجه، کنترل نسبت بدهیهاست. طبق گزارشهای رسمی، این نسبت حدود ۴۰ درصد ذکر میشود؛ اما اگر سایر بدهیها را هم به این آمار اضافه کنیم، واقعیت رقم بدهیها به ۶۰ درصد میرسد. جالب است بدانید که من همین پیشبینی را در رساله دکتری خودم که بر اساس مدلهای شبیهسازی و دیتای سال ۱۳۹۹ بود انجام داده بودم. در آن مدلسازی که اوایل سال ۱۴۰۱ از آن دفاع کردم، پیشبینی شده بود که در سال ۱۴۰۳ نسبت بدهیهای ما به ۶۰ درصد میرسد. در آن زمان، من در مدل فرض کردم که اگر سقف بدهی در اقتصاد ایران ۶۰ درصد باشد، چه اتفاقی رخ میدهد؟ خروجی مدل نشان داد که در این نقطه، «پایداری مالی دولت» به شدت به خطر میافتد و ما دقیقا در سالهای اخیر شاهد وقوع همین وضعیت هستیم.
فلسفه انتشار اوراق در هر اقتصادی این است که دولت یک طرح سرمایهگذاری مشخص دارد و چون منابع کافی در اختیار ندارد، از اوراق برای تأمین مالی استفاده میکند؛ چیزی که به آن «قاعده طلایی» میگویند. اما ما تقریبا از سالهای ۹۳ و ۹۴، به دلیل تحریمها و افت درآمدهای نفتی، به زور به سمت اوراق رفتیم تا منابع مالی جور کنیم. این اقدام نه تنها از جنس سرمایهگذاری نبود، بلکه در نهایت باعث آسیب دیدن شبکه بانکی کشور شد. ما با تعریف منابع عمومی که میدانیم محقق نمیشود، عملا سر خودمان را شیره میمالیم؛ چون همزمان انتظارات هزینهای ایجاد میکنیم که در وسط سال نمیتوان آنها را متوقف کرد. وقتی پول نیست، معمولا اولین جایی که قربانی میشود، بودجههای عمرانی است. به نظر میرسد دولت ابتدا مصارف را تعیین میکند و بعد متناسب با آن به دنبال تأمین منابع میرود، در حالی که مسیر منطقی برعکس این است.
باید بر سر این نکته به توافق برسیم که در ایران، پیشران اصلی کسری بودجه در سمت «هزینه» است. من در مدلهای محاسباتی و مطالعاتی خودم ثابت کردهام که این بارِ هزینهای است که کسری بودجه را به جلو میراند. گاهی تصور میشود کسری بودجه به این دلیل است که منابعی را تعریف کردهایم و به دلیل یک حادثه، آن منابع محقق نشده است؛ اما در اقتصاد ایران، نوسانات و واریانس منابع عامل اصلی نیست، بلکه سرعت بالاتر رشد هزینهها نسبت به منابع، این شکاف را ایجاد میکند.
در نظام بودجهریزی ما، پدیدهای به نام «اسراف» وجود دارد، اما نه به معنای پرداخت حقوقهای کلان. اسراف ما یعنی استخدام تعداد زیادی نیروی انسانی با حقوقهای حداقل که نه انگیزهای برای کار دارند و نه خروجی ملموسی. مثلا شنیدههای غیررسمی حاکی از این است که در جایی مثل نهاد ریاستجمهوری ۸۰۰۰ نفر نیرو وجود دارد، در حالی که شاید کار با ۳۰۰ نفر هم جلو برود. اسراف یعنی همین؛ اینکه به جای داشتن دو کارمند با حقوق عالی و کارآمدی بالا، لشکری از نیروهای با حقوق کم داریم که بوروکراسی و هزینهها را حجیم میکنند.
رئیسجمهور محترم اخیرا بر بودجه مبتنی بر عملکرد و برنامه نوسازی بودجه تأکید داشتهاند. اما یک لوازم فنی و ذهنی برای این کار نیاز است که شاید هنوز مهیا نباشد. مشکل اینجاست که در ذهن سیاستگذار، بودجه مبتنی بر عملکرد یعنی ابزاری برای کاهش هزینهها. اما در حوزههایی مثل آموزشوبروروش، واقعیت برعکس است. شما الان به معلم یا کارشناس سازمان برنامه، حقوق بسیار کمی میدهید؛ اینجا بودجهریزی عملکردی شاید حتی به معنای لزوم افزایش هزینهها باشد تا کیفیت خدمات حفظ شود. در سالهای گذشته، کارمند شدن یک امتیاز اجتماعی بزرگ بود، اما اکنون به دلیل تورم، ارزش این جایگاه از بین رفته است. متأسفانه حتی در بخشنامه بودجه ۱۴۰۴ سازمان برنامه و بودجه، در پیوستهای مربوط به بودجه مبتنی بر عملکرد، مثالهایی زده شده که نگرانکننده است. در این پیوست، برای سنجش «اثربخشی» در حوزه آموزشوپروزش، ملاک را «کاهش متوسط هزینه برای هر دانشآموز» گذاشتهاند. این نگاه کاملا غلط است؛ چرا باید کاهش هزینه برای دانشآموزی که قرار است آینده کشور را بسازد، نشاندهنده اثربخشی باشد؟ این یعنی مبانی ذهنی سازمان برنامه درباره عملکرد، همچنان بر پایه کاهش هزینه است، نه افزایش کیفیت. در وزارتخانهای مثل آموزشوپروزش که بیشترین جمعیت حقوقبگیر دولت را دارد، هرگونه حرکت بدون درک درست از واقعیت، ریسک بزرگی است. حداقلترین قدم برای بودجه برنامهمحور این است که شفاف شود هر دستگاه برای هر مأموریت چقدر اعتبار میگیرد، نه اینکه فقط روی کاهش هزینهها تمرکز کنیم.
فرهنگ اسراف و بوروکراسی ایرانی
سختی مسیر اصلاح بودجه، در اقتصاد سیاسی آن نهفته است. اسراف در کشور ما به یک فرهنگ تبدیل شده است؛ درست مثل مثالِ پسر ثروتمندی که وقتی میخواهد ریاضت بکشد، ماشین آلمانیاش را به ژاپنی تبدیل میکند و سفرهای خارجیاش را کم میکند، در حالی که همین سبک زندگی برای یک فرد معمولی در پایین شهر، یک رؤیای دستنیافتنی است. بسیاری از دستگاههای اجرایی ما اصلا نمیدانند که دارند اسراف میکنند؛ آنها هزینههای خود را «واجبات» و ضروریات ادارهشان میدانند. اسراف وارد ژنتیک نظام اداری ما شده است. وقتی یک تصمیم بزرگ مثل تغییر نرخ ارز یا بنزین گرفته میشود، چون تابلو دارد، همه متوجه میشوند؛ اما تصمیمات کوچک و ردیفهای خرد که به تدریج اضافه میشوند، چون نرم و بیصدا هستند، دیده نمیشوند اما در مجموع کمر بودجه را میشکنند. مثلا من پارسال در لابلای جداول بودجه، ردیف ۱۰۰ میلیارد تومانی برای یک اندیشکده پیدا کردم که اصلا در قانون اولیه نبود و در فرآیندها اضافه شده بود. این خوردههزینهها وقتی جمع میشوند، کوهی از کسری بودجه میسازند. تا وقتی اسراف به عنوان یک رفتار روزمره اصلاح نشود، صرفا با تغییر فرمولهای بودجه اتفاقی نمیافتد.
مالیات به مثابه نقطه قوت بودجه
در بحث درآمدها، باید به نقاط قوت هم اشاره کرد. سازمان امور مالیاتی در سالهای اخیر یکی از نقاط درخشان مالیه عمومی ما بوده است. در سال ۱۴۰۳ شاهد رشد ۵۶ درصدی درآمدهای مالیاتی بودیم که این رقم فراتر از تورم بود. نکته مهم اینجاست که این رشد، ناشی از فشار بر اقشار ضعیف یا کسبوکارهای خرد نبوده است. بسیاری نگران بودند که این افزایش درآمد مالیاتی به طبقه متوسط و ضعیف آسیب بزند، اما مشاهدات و گزارشها نشان میدهد که سازمان تمرکز خود را بر دانهدرشتها گذاشته است. طبق صحبتهایی که با مسئولان سازمان داشتم، آنها در مواجهه با اصناف و کسبوکارهای خورد، حتی بسیار کمتر از درصدی که خودِ صنف پیشنهاد داده بود (گاهی حدود ۵۰ درصد پیشنهاد صنف) مالیات اعمال کردند و در موارد بسیاری برای اصناف، مالیات صفر تعیین شده است. لذا دولت سعی کرده در این بخش راه بیاید تا فشار معیشتی مضاعفی وارد نشود. بنابراین مسیر تقویت مالیه عمومی از طریق درآمدهای مالیاتی، فعلا با هوشمندی نسبت به اقشار ضعیف در حال پیشروی است. البته بودجه همواره با چالش «هزینههای صلب» و «اسراف فرهنگی» روبروست که باید برای آن چارهای اساسی و فراتر از اختیارات صرفا یک سازمان یا دولت اندیشید.
در بررسی وضعیت حکمرانی کشور، باید به این نکته کلیدی توجه کنیم که برخی اقدامات از منظر مهندسی کاملا پذیرفته و شدنی هستند، اما با یک چالش اساسی روبرو میشویم و آن ناتوانی «نرمافزار تصمیمگیری» در پذیرش این اصلاحات است. نظام اجرایی ما اساسا راهبری این فرآیندها را بلد نیست. برای روشن شدن موضوع، میتوان به نحوه تعامل ما با کشوری مثل چین اشاره کرد؛ سیستم ما دقیقا نمیداند چگونه باید در شطرنج روابط بینالملل با چنین قدرتی بازی کند و مانند کسی است که از او پرسیدهاند چه میخواهی و او پاسخ درخوری ندارد. یک مثال دیگر در این زمینه، موضوع «مشارکت عمومی-خصوصی» است. لایحه این طرح از اوایل دهه ۹۰ آماده شده و سالهاست میان دولت و مجلس در حال رفتوبرگشت است. در حالی که این مسئله از نظر علمی بسیار بدیهی و ساده است و پیادهسازی آن به پیچیدگی و «فسفر سوزاندن» زیادی نیاز ندارد، اما نظام اجرایی ما همچنان درگیر نهایی کردن آن است. واقعیت این است که این نرمافزار ذهنی در نظام تصمیمگیری باید چند پله آپدیت شود. ما نمیتوانیم با همان تفکر گذشته و با تکیه بر ذهنهای خسته و فاقد توانمندی نوین، زیر بار جراحیهای بزرگ اقتصادی برویم. این سیستم فعلی توان مدیریتی لازم برای پیشبرد چنین بدیهیاتی را در خود نمیبیند.
ناتوانی در تصمیمگیری، به یک ویژگی ثابت در دستگاههای دولتی تبدیل شده است. برای مثال، موضوع اصلاح نرخ بنزین را در نظر بگیرید؛ من از ابتدای دولت آقای رئیسی شاهد بودم که جدیترین دغدغهشان همین موضوع بود، اما حتی پس از چهار سال، همچنان در حال بررسی روی میز باقی ماند. سخنگوی محترم دولت نیز در برههای از بررسی گزینهها صحبت کرد و پس از یک ماه، مصوبهای ابلاغ شد که چندان کارگشا نیست. سوال اینجاست که چگونه برای مسئلهای که چهار سال به آن فکر شده، چنین خروجی ضعیفی حاصل میشود؟ این ضعف تصمیمگیری، خود را در تحقق درآمدهای «مولدسازی» نیز نشان میدهد. هر سال اعداد بسیار بالایی در بودجه پیشبینی میشود، اما وقتی نوبت به تحقق میرسد، اعداد بسیار ناچیز هستند. مثلا وقتی محقق شدن رقم ۷ همت هم سخت است، نباید از تحقق ۳۰ همت حرف زد. دولت نه توان فنی اجرای این طرح را دارد و نه دستگاهها انگیزهای برای همکاری دارند. من پیشتر در مصاحبهای با صداوسیما تأکید کردم که اقتصاد سیاسی پشت مولدسازی به مراتب پیچیدهتر از «خصوصیسازی» است. در اینجا با دستگاههایی روبرو هستیم که به هیچ وجه حاضر نیستند ملک خود را از دست بدهند، حتی اگر به آنها اطمینان بدهیم که پول فروش آن مستقیما صرف بودجه عمرانی و مدرسهسازی در همان دستگاه (مثلا آموزش و پرورش) میشود.
سردرگمی نهادی و فقدان مأموریت مشخص
بخش دیگری از این نرمافزار فرسوده، به تداخل وظایف در نهاد ریاستجمهوری و سایر دستگاهها بازمیگردد. اگر از من بپرسند فلان بخش در نهاد چه وظیفهای دارد، پاسخ صادقانه این است که فضا به شکلی است که «همه درباره همه چیز تصمیم میگیرند و همزمان هیچ حوزهای به هیچکس مربوط نیست». شما میبینید مشاور ارشد رئیسجمهور روی موضوعی تمرکز کرده که در نقطهای دیگر از بدنه دولت، عدهای دیگر بدون کمترین هماهنگی در حال انجام همان کار هستند. این یعنی سردرگمی مطلق در نظام حکمرانی.
ما در گذر زمان، وزنههای هزینهای و بوروکراتیک زیادی به خودمان اضافه کردهایم که اکنون بریدن از آنها دشوار شده است. در طول دههها، دولت همواره به دنبال راه فرار بوده تا با کسری بودجه مواجه نشود. زمانی نفت این نقش را بازی میکرد، وقتی نفت کمرنگ شد به سراغ اوراق بدهی رفتند که اکنون با انباشت بدهی، تبعات آن در حال نمایان شدن است. حالا هم نوبت به مولدسازی رسیده است. اما باید دقت کرد که مولدسازی نه یک سیاست است و نه یک «راهبرد»؛ بلکه صرفا راه فرار جدید دولت برای پوشش بخشی از کسری بودجه از طریق فروش اموال است. نگاه دولت به این مقوله نه به عنوان یک تحول اقتصادی، بلکه صرفا به عنوان یک ابزار فروش دارایی برای گذران امور روزمره است.
حمایت از اقدامات کوچک دولت و تمرین اصلاحگری
در مقام جمعبندی بحث، با توجه به اینکه مخاطب این گفتگو بازیگران و دغدغهمندان اقتصاد هستند، باید روشن کنیم که ما به عنوان تحلیلگران یا ناظرانی که شاید مستقیما در مسند قدرت نیستیم، چه کمکی میتوانیم به بهبود وضعیت بکنیم. اولین راهبرد پیشنهادی من، «حمایت از شفافیت» است. هرچقدر بتوانیم بودجه را برای افکار عمومی و نخبگان شفافتر کنیم، بهتر میتوانیم به عمق مسئله پی ببریم. برای مثال، در بودجه سال ۱۴۰۴ رقمی معادل ۹۰۹ همت (هزار میلیارد تومان) به عنوان کسری تراز عملیاتی ثبت شده است، اما آیا واقعیت کسری ما همین است؟ خیر؛ قطعا فراتر از اینهاست.
ما ردیفهای پنهانی مثل هدفمندی یارانهها داریم که بخشی از کسریها در آنجا مخفی میشود. در ظاهر قانون بودجه، حدود ۲۰۰ همت کسری برای هدفمندی در نظر گرفته شده که باید از منابع عمومی تأمین شود، اما در عمل، این عدد بسیار بزرگتر خواهد شد. یادآوری میکنم که در سال ۱۴۰۰، حدود یکسوم کل کسری بودجه ما مربوط به همین ناترازی هدفمندی یارانهها بود. منطق من این است: وقتی شما عمق درد را به اعضای خانواده (یا جامعه) نشان ندهید، نمیتوانید انتظار همراهی و حمایت داشته باشید. شفافیت یعنی نشان دادن دقیقِ این جراحت برای جلب حمایت همگانی جهت درمان.
دومین نکتهای که بر آن تأکید دارم، حمایت از «اقدامات کوچک» و مهندسیشده است. دولت و دستگاههای اجرایی باید در مسیر برداشتن قدمهای کوتاه، اما اصولی، مورد حمایت قرار گیرند. یکی از مصداقهای مهم این اقدامات، اصلاح نظام مالیاتی و دیگری مدیریت سیاستهای رفاهی و حوزه انرژی است. سیاستهای حمایتی کنونی، مانند یک وزنه سنگین بر گردن دولت عمل میکند؛ از یارانههای انرژی گرفته تا سایر شیوههای حمایتی، همگی نیاز به اصلاح دارند. هر زمان که دولت تصمیمی برای اصلاح شیوه حمایتهای خود میگیرد (حتی اگر کوچک باشد)، وظیفه ما حمایت از آن است تا پشت دولت خالی نشود. من برای این پیشنهاد، منطق کودک نوپا را مطرح میکنم. وقتی کودکی میخواهد راه بردن یا حرف زدن را شروع کند، ما از هر قدم لرزان یا هر واژهی ناقص او ذوق میکنیم؛ چون میدانیم او در مسیر درست قرار گرفته است. برخورد ما با اصلاحات دولتی مثل «بودجهریزی مبتنی بر عملکرد» نیز باید همینگونه باشد. با اینکه از برنامه چهارم توسعه مقرر شده بود که تا پایان سال دوم، بودجهریزی باید عملکردی شود و هنوز کامل محقق نشده، اما نباید به دلیل نقصها، کل مسیر را تخطئه کرد. اجازه دهیم دولت این اقدامات را «مزه مزه» کند. بگذاریم امسال بودجهای بدهد که شاید ایراد داشته باشد و دستگاههای نظارتی هم نقد کنند، اما این روند را حفظ کنیم. با برخورد صفر و یکی (یا همه یا هیچ)، فقط فرصت تجربه کردن و رشد را از نظام اجرایی میگیریم.
تغییر نقش نهادهای نظارتی و رسانه از مانعتراشی به شجاعتبخشی
حمایت از آن قدمهای کوچک و «مزه مزه کردن» اصلاحات، بستری فراهم میکند تا در مرحله سوم بتوانیم به سمت اصلاحات بزرگتر و همهجانبه حرکت کنیم. وقتی دولت در قدمهای کوچک حمایت شود، هم خودش اعتمادبهنفس پیدا میکند و هم جامعه به او اعتماد خواهد کرد. در این مرحله، نقش «رسانهها» و «دستگاههای نظارتی» بسیار حیاتی است. زمانی که نظام حکمرانی به دلایل مختلف در بزنگاهها توان تصمیمگیری درست ندارد، این رسانه و نهاد نظارتی هستند که میتوانند نظام را به مسیر درست برگردانند.
نهادهای نظارتی و رسانههای تبیینگر، به جای اینکه صرفا مچگیری کنند، باید به دولت برای انجام اصلاحات ساختاری، «شجاعت» تزریق کنند. اگر از جنبه رسانهای، ضرورت اصلاحات تبیین شود، فشار اجتماعی از روی تصمیمگیر حذف شده و دولت با اطمینان بیشتری وارد میدان اصلاحات سخت میشود. پس، مسیر از «شفافیت» شروع میشود، با «حمایت از قدمهای کوچک» تمرین میشود و در نهایت با «شجاعتبخشی توسط رسانه و نهادهای نظارتی»، به اصلاحات بزرگ اقتصادی ختم خواهد شد.
میلاد سالمی:
واکاوی ساختار کلان اقتصاد؛ غلبه مصرف بر سرمایهگذاری
در تحلیل ابعاد کلان اقتصاد و درک تولیدات یک کشور، میتوان از رهیافت «کینزی» و معادله مشهور (Y = C + I + G + NX) استفاده کرد. طبق این منطق، کل تولیدات یک کشور یا توسط مردم و دولت مصرف میشود (C و G)، یا سرمایهگذاری میگردد (I) و یا صادر میشود (NX). اگر گزارش ششماهه مرکز آمار را بر اساس «شیوه هزینهای» بررسی کنیم، خواهیم دید که سهم بزرگی از تولید کشور به مصرف بخش خصوصی و پس از آن به هزینههای مصرفی دولت اختصاص دارد.
متأسفانه سهم تشکیل سرمایه ثابت و خالص صادرات در این معادله منفی است. از دهه ۸۰ و بهویژه با شروع تحریمها در دهه ۹۰، ما دائما اجزای مصرفی (C + G) را بزرگ کردیم. این بزرگترین آسیب به زیرساختهای کشور است؛ به این معنا که با بزرگ شدن بخش مصرفی، بخش مولد و آیندهساز اقتصاد عملا فرسوده شده و کشور به سمت فروپاشی ساختاری حرکت میکند.
در طول سالهای اخیر، موتور بودجه ایران تحت تأثیر سهم عظیم «اعتبارات هزینهای» بوده است. حدود ۶۵ تا ۷۰ درصد از کل بودجه کشور صرف اعتبارات هزینهای یا همان بودجه جاری میشود. این نسبت از دهه ۹۰ تغییر چندانی نکرده است، اما در سال ۱۴۰۰ اتفاق ویژهای رخ داد. در اواخر دولت دوازدهم، یک اقدام سیاسی در راستای افزایش ناگهانی دستمزدها صورت گرفت که باعث رشد ۱۰۷ درصدی هزینهها شد.
ویژگی اعتبارات هزینهای این است که خاصیت «تجمعی» دارد؛ یعنی وقتی حقوق و مصارف دستگاهها را در یک سال بالا میبرید، در سالهای بعد هم باید روی همان سقف جدید رشد بدهید و امکان بازگشت به عقب وجود ندارد. امسال اعتبارات هزینهای کشور (منهای اقلامی که دولت سعی کرد در لایحه شفافسازی کند اما در مجلس حذف شد) به عدد خیرهکننده ۳۴۰۰ همت رسیده است. با وجود این سهم ۷۰ درصدی برای حقوق و دستمزد، عملا هیچ راهی برای اصلاح فوری بودجه از سمت هزینهها باقی نمانده، مگر اینکه دست به اقدامات رادیکالی بزنیم که ناممکن به نظر میرسد.
سقوط قدرت خرید کارمندان و سرکوب دستمزدها
اگرچه در سالهای ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳ تلاش شد با ترمز بودجهای، رشد هزینهها کنترل شود، اما این کار با قیمت «رشد حقیقی منفی» انجام شد. در حالی که تورم در سطح ۴۰ درصد و تورم ادراکشده جامعه بالای ۷۰ درصد بود، افزایش حقوق کارمندان تنها ۱۸ درصد در نظر گرفته شد. این به معنای فاتحه خواندن برای قدرت خرید کارمندانی است که بخش اصلی مصرف را در بودجه شکل میدهند.
در سمت دیگر، اعتبارات عمرانی قرار دارد که وضعیت نگرانکنندهای پیدا کرده است. بر اساس پژوهشی که انجام دادیم، اگر بودجه عمرانی سال ۱۴۰۴ را با قیمت ثابت سال ۱۳۸۳ مقایسه کنیم، حقایق تلخی روشن میشود. کل عدد بودجه عمرانی (شامل ۶۰۰ همت در سقف بودجه و ۱۷۰ همت استفاده متوازن و غیره) که در مجموع حدود ۸۰۰ همت میشود، تنها معادل ۴۰ درصد از قدرت خرید بودجه عمرانی سال ۱۳۸۳ است. در حالی که طی این دو دهه، جمعیت کشور، نیاز به زیرساختهای برق، گاز و راهها چندین برابر شده، ما تنها ۴۰ درصد سال ۸۳ هزینه میکنیم.
شعبدهبازی با صندوق توسعه ملی و بودجه عمرانی
یکی از اقدامات عجیب در بودجه سال ۱۴۰۳ که از آن به شیرینکاری یاد میکنم، نحوه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی بود. دولت برای تأمین ارز کالاهای اساسی از صندوق توسعه ملی دلار دریافت کرد، اما قرار بر این شد که معادل ریالی آن را به بودجه عمرانی اختصاص دهد. این روند در سال ۱۴۰۲ هم وجود داشت، چون سهم دولت برای تأمین ۲۰ میلیارد دلار واردات کالای اساسی کافی نبود.
در واقع ما ۶ میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه را با نرخ نامناسب تسعیر کرده و ریالش را خرج بودجه عمرانی کردیم. این یعنی از بودجه عمومی و درآمدهای واقعی کشور، عملا هیچ خرجی برای پروژههای عمرانی نشده است و همه آن با استقراض یا استفاده از ذخایر استراتژیک پیش رفته است. از طرفی در بخش تملک داراییهای مالی (بازپرداخت اوراق)، به دلیل خطر «نکول» و بدنامی دولت، هیچ امکان مانور یا کاهش هزینهای وجود ندارد و تعهدات باید مو به مو اجرا شود.
شکاف عمیق در منابع درآمدی و کسری ۱۱۰۰ همتی
وضعیت در سمت منابع بودجه نیز بسیار دشوار است؛ در هشت ماهه نخست سال ۱۴۰۴ با ۱۱۰۰ همت کسری منابع روبرو هستیم. سهم درآمد حاصل از نفت در سال گذشته بسیار ضعیف بوده و تنها ۵۸ درصد از آنچه در بودجه پیشبینی شده بود، محقق گشته است. قیمت نفت در بودجه ۶۳ دلار پیشبینی شده بود اما فروش منابع نفتی نسبت به سال قبل ۴۰ درصد کاهش را نشان میدهد.
در بخش مالیات، آمارها حاکی از تحقق ۵۷ تا ۵۸ درصدی در هشتماهه است. با توجه به اینکه نسبت به سال گذشته عقبماندگی وجود ندارد و درآمدهای مالیاتی معمولاً در ماههای پایانی سال (فصل تسلیم اظهارنامهها و پرداختها) جهش میکنند، شاید به نظر برسد عقبافتادگی نداریم، اما نباید فراموش کرد که مالیات در سال جاری رشد بسیار جدی داشته و همین الان هم بخش تولید تحت فشار رکود تورمی است.
بخش دیگری که دچار چالش جدی است، درآمدهای گمرکی و عوارض واردات خودرو است. از سال ۱۴۰۱ مجلس و دولت بر سر واردات خودرو اعدادی را در بودجه میگنجانند که محقق نمیشود. به عنوان مثال، عددی را از ضرب نرخ تسعیر (مثلا ۷۰ هزار تومان) در حجم دلاری پیشبینی شده برای واردات خودرو به دست میآورند، در حالی که در عمل خودروی چندانی وارد نمیشود که گمرکی آن وصول شود. در حوزه مولدسازی داراییها نیز سهم ۳۰۰ همتی پیشبینی شده بود که ۲۵ همت آن نقدی و مابقی تصفیه بدهیها بود، اما تا این لحظه میزان تحقق نقدی آن بسیار ناچیز است. در بحث فروش سهام شرکتهای دولتی نیز رقم ۱۸۰ همت پیشبینی شده که تحقق آن بسیار بعید است؛ چرا که حدود ۱۵۰ همت از این مبلغ مستلزم فروش نقد است که با وضعیت فعلی بازار سرمایه و شرکتها، عددی دور از ذهن به نظر میرسد.
بررسیها نشان میدهد که مصارف بودجه عمومی امسال با اضافه شدن اقلام فرابودجهای، نزدیک به ۹۳ درصد رشد داشته است. وقتی هزینهها به این شکل جهش میکنند، دولتها مجبور میشوند در سمت منابع اعداد غیرواقعی بنویسند تا بودجه روی کاغذ «متوازن» به نظر برسد. سال آینده برای تراز کردن بودجه با دشواریهای به مراتب جدیتری روبرو خواهیم بود؛ چون هم فشار برای افزایش حقوق کارمندان بالاست و هم ناترازی منابع تشدید شده است. بر اساس گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس، به جز سهم مالیات که هدفگذاری برنامه هفتم برای رسیدن به نسبت ۱۰ درصد از GDP را دنبال میکند، تقریباً هیچکدام از سرفصلهای برنامه هفتم پیشرفتی نداشتهاند. به نظر میرسد سال ۱۴۰۴ سال سختی برای مدیریت مالیه عمومی باشد و ما باید میان کنترل تورم و تامین هزینههای اجتنابناپذیر دولت، یکی را انتخاب کنیم.
واکاوی نوسانات بودجهای؛ از انقباض دستوری تا تورم انتظاری
اگر نگاهی به کارنامه اعتبارات هزینهای در دهه ۹۰ داشته باشیم، میبینیم که رشد این بخش از مصارف بودجه بهطور متوسط در بازه ۱۷ تا ۲۰ درصد بهصورت سالانه و پیوسته حفظ شده بود. با توجه به سطح پایینتر تورم در آن دوران، این رشد ۲۰ درصدی با واقعیات اقتصادی همخوانی داشت. اما از سال ۱۴۰۰ به بعد، این نظم به هم خورد و در همان سال، مصارف بودجه رشد جهشی و صددرصدی را تجربه کرد. از آن زمان به بعد، رشد مصارف شکلی «سینوسی» به خود گرفته است؛ به این معنا که یک سال شاهد جهش هزینهها هستیم و سال بعد تلاش میشود با نگاه انقباضی ترمز آن کشیده شود.
ریشه این رفتار سینوسی را باید در سیاستگذاریهای رفت و برگشتی میان بودجههای انقباضی و انبساطی جستوجو کرد. در دورههایی نظیر سالهای ۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳، سیاستگذار با تصور اینکه کاهش کسری بودجه لزوما منجر به کنترل تورم میشود، سیاستهای انقباضی شدیدی را اعمال کرد. اما واقعیت میدانی نشان میدهد که انقباض شدید در یک سال، ناگزیر به یک انفجار هزینهای در سال بعد منجر میشود؛ چرا که نیازهای انباشته و فشارهای اقتصادی بر معیشت مردم، دولت را مجبور به جبران هزینهها در قالب بودجههای انبساطی میکند.
در سمت مصارف، ما با مقولهای به نام «هزینههای اجتنابناپذیر» روبرو هستیم. به عنوان مثال، در بودجه جاری، اگرچه رشد حقوق و دستمزد حدود ۲۸ درصد در نظر گرفته شده (۲۰ درصد افزایش پایه و ۸ درصد بابت اجرای قانون جوانی جمعیت)، اما اعتبارات دستگاههای اجرایی بعضا تا ۴۰ درصد رشد کرده است. همچنین ناترازی شدیدی در بخش صندوقهای بازنشستگی مشاهده میشود. این نوسانات و فشارهای هزینهای که ناشی از لزوم همسانسازی حقوق بازنشستگان و تغییر هرم جمعیتی استخدامشدگان دهه ۶۰ است، چالشهایی را پیش روی ما گذاشته که پیش از سال ۱۴۰۰ تا این حد عیان نبود.
از منظر درآمدهای نفتی نیز اگرچه در گذشته این درآمدها شکافهای ساختاری اقتصاد را میپوشاند، اما امروز به دلیل تغییر رابطه مبادله، این چالشها از زیر فرش بیرون افتاده است. افزون بر این، تصمیمات سیاستی ما در حوزه نرخ ارز نیز ناترازی را تشدید کرده است. هر ۱۰ هزار تومان افزایش در نرخ تسعیر ارز ترجیحی، حدود ۱۲۰ همت (هزار میلیارد تومان) هزینه به بودجه تحمیل میکند. حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و عبور از نرخهای ۲۱ هزار و ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان و سپس تثبیت دوباره آنها، نشان میدهد که ما با سرعت در مسیری حرکت میکنیم که در انتهای آن جز تشدید ناترازی چیزی وجود ندارد.
بسیاری از تحلیلگران، مالیات را «چوب جادویی» اصلاح بودجه میدانند. واقعیت این است که در اقتصاد ایران، هر یک درصد افزایش مالیات بر ارزش افزوده، حدود ۴۰۰ همت درآمد جدید ایجاد میکند. بر اساس قانون برنامه هفتم، این نسبت در پایان برنامه هفتم باید به ۱۵ درصد برسد. لذا برای امسال یک درصد عدد خاصی نیست و به دولت هم کمک میکند. اگرچه رسیدن به این عدد با توجه به تورم ۶۰ درصدی شدنی به نظر میرسد، اما چالش اصلی در نرخ موثر مالیات شرکتهاست. در حالی که نرخ قانونی مالیات اشخاص حقوقی ۲۵ درصد است، نرخ موثر مالیات تحقق یافته در حال حاضر (سود شرکتها نسبت به مالیات پرداختی) تنها حدود ۷ درصد برآورد میشود. میانگین در جهان ۱۸ درصد است. این فاصله ناشی از معافیتهای گستردهای است که برای تشویق تشکیل سرمایه داده شده است. دولت با این پارادوکس مواجه است که اگر معافیتها را حذف کند، موتور سرمایهگذاری خصوصی (که از محل سود انباشته تغذیه میشود) خاموش میشود و اگر مالیات نگیرد، توان پرداخت حقوق و دستمزد را نخواهد داشت. این وضعیت باعث شده است که با دولتی مواجه باشیم که با وجود بدنه بزرگ، در توانمندی اجرا مفلوک شده و حتی در فروش اوراق قرضه خود که بیریسکترین دارایی است، با دشواری روبروست.
عدم اشراف بر داراییها و توزیع غیربهینه بودجه عمرانی
یکی از بزرگترین ضعفهای مدیریتی کشور، عدم اطلاع از حجم دقیق داراییهای دولت است. جالب است بدانید که تا پیش از سال ۱۴۰۲، دولت حتی از تعداد دقیق ساختمانها و املاک خود مطلع نبود و سندی برای بسیاری از آنها وجود نداشت. آمارهای اخیر نشان میدهد که دولت مالک بیش از ۱.۵ میلیون واحد ملکی است که پیش از این در فهرستهای رسمی جایگاهی نداشتند. این فقدان اشراف باعث شده که مولدسازی داراییها که پتانسیل درآمدی هزاران میلیاردی دارد، در سطح ۷ همت باقی بماند. در حوزه بودجه عمرانی نیز با سوءتخصیصهای شدیدی مواجه هستیم. به جای اولویتبندی پروژههای استراتژیک ملی، بسیاری از اعتبارات صرف پروژههایی با بازدهی پایین میشود. برای مثال، پروژههای حیاتی مانند «پل خلیجفارس در قشم»، «خط آهن چابهار-زاهدان» یا «شلمچه-بصره» با کمبود منابع ناچیزی در حد ۵ همت سالها معطل میمانند، اما در مقابل، تحت فشار نمایندگان مجلس، برای شهرهایی که نیاز اولویتدار ندارند، فرودگاه و ایستگاه راهآهنی ساخته میشود که هفتهای یک بار هم از آنها استفاده نمیشود.
در میان تمامی چالشها، موفقترین بخش بودجه در سالهای اخیر «تحقق درآمدهای مالیاتی» بوده است که همواره بالای ۱۰۰ درصد محقق شده است. این موفقیت بیش از آنکه ناشی از رشد اقتصادی باشد، حاصل استفاده از دادهها و اتصال دستگاههای کارتخوان به پروندههای مالیاتی بود. پیش از این، شیوه تشخیص مالیات بسیار بدوی بود و ممیز بر اساس مشاهدات حضوری و رشد سنتی مالیات سال قبل، عددی را ثبت میکرد.
با اجرایی شدن احکام قانون پایانههای فروشگاهی و قطع دسترسی بیش از ۵ میلیون دستگاه کارتخوان بینامونشان، دولت توانست اشراف اطلاعاتی خود را به شدت افزایش دهد. هرچند تا اجرای کامل «سامانه مودیان مالیاتی» حداقل ۵ سال زمان نیاز است، اما همین گامهای اولیه باعث شد که سهم مالیات در بودجه پایدارتر شود. با این حال، باید مراقب بود که این فشار مالیاتی تنها بر روی بخشهای شفاف (اصناف دارای پرونده و شرکتهای حقوقی) نباشد و پایههای جدیدی مانند «مالیات بر مجموع درآمد» برای عدالتبخشی به نظام مالیاتی سریعتر مستقر شوند.
همچنین نگاهی به سیاستهای ارزی و انرژی نشاندهنده بنبستی بزرگ است. تخصیص ۱۳ میلیارد دلار منابع نفتی که ۹ میلیارد آن استقراض از صندوق توسعه ملی است برای واردات کالاهای اساسی نظیر ذرت و سویا، عملا منابع نسلهای آینده را صرف مصرف روزمره میکند. این فرآیند که در آن منابع بانک مرکزی صرف واردات و تهاتر بنزین میشود، تراز ارزی کشور را به شدت تحت فشار قرار داده است.
ما به جای پرداختن به ایدههای توسعهای مانند برقیسازی ناوگان حملونقل برای کاهش مصرف بنزین، همچنان بر مدلهای منسوخ اصرار میورزیم. واقعیت این است که اقتصاد ما اکنون به «موتور خاموشی» تبدیل شده که تنها با فشارهای مقطعی هل داده میشود. اگر اصلاحات ساختاری در هزینههای پرسنلی، شفافیت داراییها و مدیریت بهینه منابع عمرانی صورت نگیرد، بودجه ۱۴۰۴ و سالهای پس از آن، به جای ابزار توسعه، به ابزاری برای مدیریت بحرانهای پیاپی تبدیل خواهند شد.
مولدسازی؛ فراتر از فروش و ضرورت اشراف بر داراییها
فلسفه مولدسازی در نظام بودجهریزی لزوما به معنای فروش صرف املاک نیست. برای نمونه، ما امروز در کوچهها و خیابانهای متعددی مدرسه داریم، اما در برخی مناطق دیگر با کمبود جدی فضای آموزشی مواجه هستیم. مشکل اینجاست که ما حتی روی نقشه بهدرستی نمیدانیم آموزش و پرورش دقیقاً کجا و چه میزان ملک دارد. مولدسازی یعنی اگر مدرسهای در کوچهای بنبست و ناکارآمد است، با ملک مجاور ادغام شود یا به فروش برسد تا در منطقهای که نیاز حیاتی وجود دارد، یک مجتمع آموزشی بزرگتر و استاندارد بنا شود. با مدل فکری «امروز و فردا کردن»، کار توسعه پیش نمیرود و نظام حکمرانی ما با این دستفرمان به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.
درباره وضعیت انتشار اوراق باید گفت که سهم اوراق به تولید ناخالص داخلی در سال ۱۳۹۹ حدود ۵ درصد بود. امسال نیز پیشبینی میشود با فروش حدود ۷۷۰ هزار میلیارد تومان (همت) اوراق، این نسبت به حدود ۵.۵ درصد برسد. در تمام دنیا از اوراق برای اجرای طرحهای با بازدهی بالا استفاده میشود؛ پروژههایی مثل سدسازی یا نیروگاهسازی که خودشان سودآور باشند. اما مشکل ما این است که اوراق را با نرخ حراج دولتی ۲۸.۷ درصد (که برای خریدار نهایی تا ۳۶ درصد هم تمام میشود) منتشر میکنیم و منابع حاصل از آن را صرف پرداخت حقوق و دستمزد میکنیم که عملا هیچ بازدهی اقتصادی مستقیمی ندارد. بدهی باید به دارایی وصل شود؛ ما نمیتوانیم بدهی ایجاد کنیم تا مخارج جاری را پوشش دهیم. اگرچه در تورم ۵۰ درصدی، بازدهی ۳۰ درصدی برای دولت نوعی سود محسوب میشود، اما مسئله اصلی این است که تا کی میتوان با این شیوه جلو رفت؟
سایه تورم بر پایداری مالی کشور
در ادبیات پایداری مالی، دو اصطلاح داریم. یکی حفظ پایداری به روش ریاضتی و دیگری روش حسابی و صوری. نسبت بدهی به GDP کسر مهمی است که صورت آن با نرخ بهره و اوراق جدید رشد میکند و مخرج آن رشد واقعی اقتصاد است. در حال حاضر چون تورم بسیار بالاست، جیدیپی اسمی رشد کرده و این نسبت هنوز خودش را به شکل بحران نشان نداده است. اما واقعیت این است که پایداری مالی اصیل زمانی رخ میدهد که مجموع نرخ بهره و اوراق جدید در نسبت با رشد واقعی جیدیپی ثابت بماند یا کوچک شود؛ اتفاقی که در اقتصاد ما رخ نداده است. در بودجه امسال، سود پرداخت اوراق (نه اصل آن) در سرفصل اعتبارات هزینهای قرار گرفته و باعث بزرگ شدن دائمی هزینههای جاری دولت شده است. دولت امسال ۳۴۰ همت صرفا برای بازپرداخت سود اوراق سالهای گذشته در نظر گرفته که این موضوع نشان میدهد ظرفیت «سیاست مالی» عملا از کار افتاده است.
در منطق منطق سیاستگذاری، اوراق باید فرصتی باشد تا فراتر از توان فعلی، پروژههای سرمایهای اجرا کنیم. اما آمارها نشان میدهد ما این ابزار را هم از دست دادهایم. در سال ۱۴۰۲ دولت ۱۸۰ همت اوراق منتشر کرد، در حالی که ۱۷۲ همت صرف بازپرداخت اصل و سود اوراق قدیمی شد؛ یعنی عایدی خالص دولت فقط ۷ همت بود. این یعنی نرخ «رولاور» یا جایگزینی اوراق تقریبا به صفر رسیده و بازار بدهی دیگر منابعی برای پروژههای جدید در اختیار دولت نمیگذارد. وضعیت در سال ۱۴۰۳ نگرانکنندهتر است؛ تا پایان آذرماه ۱۲۹ همت اوراق مازاد بر تصفیهها منتشر شده است که این نشاندهنده ایجاد بدهی سنگین و فشار مضاعف در آیندهای نزدیک است، مگر اینکه دوباره تورم به کمک دولت بیاید و ارزش این بدهیها را ذوب کند.
سوال اساسی این است که چرا دولت و بانک مرکزی از اصلاحات کوچک و گامبهگام واهمه دارند؟ به عنوان مثال، نرخ ارز ترجیحی اگر از ۲۸,۵۰۰ به ۳۸,۰۰۰ تومان میرسید، به ازای هر ۱۰ هزار تومان تغییر، ۱۲۰ همت درآمد جدید برای دولت ایجاد میشد. لجاجت در تثبیت قیمتها در سال ۱۴۰۲ باعث شد که امروز مجبور به جهشهای بزرگتر باشیم. یا در مورد نهادههای دامی مثل کنجاله و ذرت، با سرکوب قیمتی باعث شدیم هزینههای دیگر مرغدار (مثل حقوق و اجاره) بالا برود اما سهم کالای اساسی در قیمت تمام شده نامتوازن شود. دولت سیزدهم حتی اجازه نداد رابطه مالی با نیروگاهها اصلاح شود. ما در سال ۱۳۸۹ رابطه مالی پالایشگاهها را اصلاح کردیم، اما نیروگاهها همچنان سوخت رایگان یا ارزان میگیرند و بیشترین میزان قاچاق سوخت هم نه از طریق کامیونداران، بلکه در همین فرآیندهای بزرگ مقیاس رخ میدهد.
هر اصلاح کوچکی در اقتصاد ایران به دلیل ابعاد بزرگ هزینهها، میتواند آورده ریالی عظیمی داشته باشد. برای مثال در موضوع بنزین یا گازوئیل، لازم نیست به یکباره قیمتها به ۲۰ هزار تومان برسد، اما میتوان با قدمهای کوچک مثل افزودن ۵۰۰ یا ۱۰۰۰ تومان در سال، از بحران جلوگیری کرد. اما متأسفانه در جلسات، برخی با گزارشهای ترسآور و امنیتیسازی مسائل، مانع اصلاحات میشوند. میگویند اگر فلان بانک را ببندیم یا فلان کالا را گران کنیم، مردم به خیابان میریزند، در حالی که بسیاری از این ترسها پوششی برای فساد و حفظ منافع ذینفعان است. برای مثال یارانه نان ۱۲۵ همت است، اما دولت از ترس اعتراضات، حاضر به اصلاح ناچیز ۳۰ درصدی قیمت (حدود ۲۰۰ تومان در نان لواش) بعد از سالها سرکوب قیمتی نبود. این ترس کاذب از اصلاحات کوچک، نظام اقتصادی ما را به بنبست رسانده است.
تله فقر و زوال توانمندی دولت در حل مسائل کلان
آقای «لنت پریچت» کتابی با عنوان «توسعه به مثابه توانمندسازی حاکمیت» دارد که بسیار مبنایی است؛ تا جایی که یک مجموعه پادکست هشتقسمتی درباره آن ضبط شده است. نکته اساسی که پریچت در این اثر مطرح میکند و مصداق بارز وضعیت امروز ماست، توصیف مشخصات دولتهایی است که در «دام فقر» افتادهاند. در چنین شرایطی، دولت توانمندی اجرایی و اقتدار حاکمیتی خود را به حدی از دست میدهد که از تصمیمات بدیهی مثل اصلاح قیمت بنزین پنج هزار تومانی به وحشت میافتد. وقتی حاکمیت ضعیف شود، فضا برای ظهور افرادی فراهم میشود که به جای نهادهای رسمی، بر مقدرات کشور حکمرانی میکنند؛ نمونههای حیرتانگیزی در پروندههای بابک زنجانی و علی انصاری وجود دارد که مطالعه آنها نشان میدهد حاکمیت چگونه از درون تهی شده است.
وقتی به جزئیات پرونده بابک زنجانی نگاه میکنیم، با پدیدهای مواجه میشویم که احتمالا به برخی حلقههای امنیتی متصل بوده است. او با چنان وقاحتی در تریبونهای عمومی ظاهر میشد که خطاب به بانک مرکزی میگفت: «بانک مرکزی اصلا کارهای نیست؛ تو صرفا انباردار داراییهای منی!» این مایه سرافکندگی است که یک نماد و جرثومه فساد، به عالیترین نهاد پولی کشور بگوید حق اظهارنظر درباره بدهیهای او را ندارد. طبق قانون اساسی، داراییهای خارجی دولت در اختیار بانک مرکزی است؛ زمانی که شما ۲.۷ میلیارد دلار به شرکت نفت بدهی داشتید و آن شرکت معادل ریالیاش را از دولت گرفته، یعنی شما به بانک مرکزی بدهکارید و این مبلغ جزو ذخایر ارزی کشور محسوب میشود. اما این جریان با لابیهای پیچیده، بخشی از اموال بیارزش را در اختیار قوه قضاییه گذاشته و حتی با ادعای پرداخت مبالغی در قالب ارزهای دیجیتال، طلبکارانه با بانک مرکزی برخورد میکند و اقتدار این نهاد حاکمیتی را به سخره میگیرد.
در بخش دیگری از این ناترازیها، پروندهای مثل پرونده علی انصاری را داریم که برآوردها نشان میدهد حدود ۵۰ درصد از رشد پایه پولی کشور متاثر از عملکرد این فرد و بانک مرتبط با اوست. وقتی سوال میشود که چرا جلوی این تخریب بزرگ گرفته نمیشود، با مواضعی روبهرو میشویم که مایه تأسف است؛ برای مثال، یکی از مسئولان اخیراً در یک نشست دانشجویی با بیانی عجیب گفت: «انصاف داشته باشیم، بعضیها خوردند و رفتند، اما ایشان (انصاری) که هنوز نرفته است!» واقعا این حجم از مسامحه با مفسدانی که کمر اقتصاد را شکستهاند قابل درک نیست. همچنین از عملکرد دستگاه قضایی نیز باید سوالات جدی پرسیده شود؛ چرا که گاهی به نظر میرسد به جای پاسخگویی در قبال انباشت پروندههای مفاسد اقتصادی، مدیریتهای دولتی را مسئول میدانند که ربطی به وظایف استانداری و دستگاه اجرایی ندارد. این وضعیت باعث شده تا نهاد حاکمیتی بانک مرکزی عملاً بیاعتبار شود.
بازسازی اعتمادبهنفس دولت با «تجربیات مثبت کوچک»
پریچت در کتاب خود راهکاری ارائه میدهد. او میگوید دولتی که دچار فرسودگی شده، باید برای خود «تجربه مثبت» بسازد، آن هم از طریق پروژههای کوچک و موفق. البته نکته مهم این است که حاکمیت باید عقل سلیم داشته باشد تا این تجربیات کوچک را در یک زنجیره راهبردی بچیند، نه اینکه صرفا به پروژههای خردِ بیاثری مثل ساختن ورزشگاه مشغول شود. یک تجربه مثبت کوچک استراتژیک میتواند ساختن ریل «چابهار-زاهدان» یا اصلاح جزئی قیمت سوخت باشد؛ اقداماتی که اگرچه در مقیاس ملی کوچکاند، اما در ابتدای یک زنجیره بزرگ اقتصادی قرار دارند. این موفقیتهای تدریجی باعث میشود دولت دوباره اعتمادبهنفس پیدا کند تا سراغ پروندههای غولی مثل «بانک آینده» برود. با این حال، شواهد نشان میدهد که در برخورد با چنین بانکهای ناترازی، طبقه فاسد درون حاکمیت چنان فشاری میآورند که دولت نه تنها اعتمادبهنفس پیدا نمیکند، بلکه احتمالا به زودی با کسانی برخورد میشود که به این پروندهها ورود کردهاند.
در دولت سیزدهم، هر زمان موضوع برخورد با بانکهای ناتراز را مطرح میکردیم، برخی مسئولان به تجربه ادغام بانکهای نظامی در بانک سپه استناد میکردند و میگفتند: «فعلا بگذارید وضعیت ناترازی بانک سپه بعد از آن ادغامها اصلاح شود تا بعدا سراغ موارد دیگر برویم». در واقع این نگاه، مجموعهای از تجربیات منفی را پشت سر هم ردیف کرده است. امروز پرونده بانک آینده یک آزمون بزرگ است؛ اگر این پرونده به واسطه نفوذ ذینفعان با شکست مواجه شود، دیگر حاکمیت قدرت برخورد با هیچ ناترازی دیگری را نخواهد داشت. در آن صورت، همان اندک اعتمادبهنفس ایجادشده نیز از بین میرود و مسئولان پس از این همواره دستوبالشان خواهد لرزید. ما نیاز داریم از ادبیات شعارزده و فریبنده خلیجفارسی فاصله بگیریم و با واقعبینی، از وقوع فاجعهای که نتیجه دههها سوءمدیریت و فساد سازمانیافته است جلوگیری کنیم. ما یک سیلی سخت از واقعیت خوردهایم و اکنون وقت آن است که به جای سخنان پرطمطراق، سراغ حل واقعبینانه مسائل برویم.
نظر شما در مورد این مطلب چیه؟